四中全会明确提出“完善多元化生态补偿机制”，如何做好多元化文章？

党的二十届四中全会明确提出完善多元化生态补偿机制。多元化生态补偿是生态文明制度体系的重要组成部分，其核心价值在于突破传统单一补偿模式的局限，通过创新机制设计，推动生态保护外部性的内部化，为生态产品供给地与受益地之间构建长效、良性的互动关系提供坚实的政策支撑，是推动生态保护与经济社会协调发展的重要制度保障。

多元化生态补偿的政策演变

多年来，我国生态补偿制度始终围绕 “多元” 主线不断完善，逐步实现从单一模式向多元协同的跨越。

2016 年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，首次构建全国性生态补偿制度框架，虽以财政补偿为基础，但已隐含 “多元参与” 的初步思路，为后续多元模式探索埋下伏笔。

2021 年，中办、国办联合印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出 “多元化发展方向”，不仅细化财政、市场、社会协同的实施路径，还通过多项配套政策推动森林、湿地、流域等重点领域多元补偿协同推进，标志着 “多元” 理念从原则走向实践。

2022 年，《关于加快推进市场化、多元化生态保护补偿的意见》发布，进一步聚焦 “市场驱动型补偿” ，推动生态产品市场化交易、绿色金融支持等多元资金渠道落地，填补了市场主体参与生态补偿的制度空白。

2024 年，《生态保护补偿条例》正式施行，以立法形式确立 “多元补偿模式” 的法律地位，明确多元主体权责、多元资金整合、多元方式组合的法定框架，让多元化生态补偿进入 “有法可依” 的法制化阶段。

2025 年，财政部等五部门联合发文，在流域补偿领域深化 “多元” 实践，提出到 2027 年建成长江、黄河干流统一横向补偿机制，强化跨区域多元主体协作、2035 年拓展至更多流域的目标，同时规划 “多元资金监管”“跨区域协同治理” 等七大任务，进一步细化多元化生态补偿在重点区域的落地路径。

这一系列政策演进，不仅体现了我国生态补偿从 “单一财政投入” 向 “多元协同治理” 的转型，更通过制度设计不断强化多元主体、多元资金、多元方式、多元政策的协同效应，为多元化生态补偿机制的实践落地提供了全方位支撑。

多元化生态补偿的实践载体

生态补偿的 “多元” 特征，具体可从以下四个核心维度展开。

其一，多元主体协同参与。构建以中央政策引导为方向、地方政府主导落实为核心、市场主体积极参与为动力、社会公众广泛参与为基础的协同治理格局，打破以往单一主体主导的局限，形成各方权责清晰、分工协作的生态保护合力。

其二，多元资金渠道整合。统筹整合财政转移支付、社会公益捐赠、金融机构专项投资、市场化生态产品交易收益等多类资金来源，改变依赖单一财政投入的模式，构建稳定、可持续的资金保障体系，为生态补偿实践提供充足的资金支持。

其三，多元方式组合运用。融合资金补偿（直接补助、横向转移支付等）、产业补偿（生态友好型产业扶持、绿色产业合作等）、技术补偿（生态修复技术指导、环保技术共享等）等多种手段，根据不同区域生态特征与发展需求，采取差异化组合策略，提升生态补偿的针对性与实效性。

其四，多元政策协同支撑。充分发挥环境信息披露制度、绿色金融政策、生态环境标准体系、跨区域协同治理机制等政策工具的合力，构建 “成本共担、合作共治、效益共享” 的可持续发展机制，最终形成覆盖范围更全面、权责划分更清晰、补偿方式更多元、治理效能更高效的多元化生态补偿体系。

多元化生态补偿面临的发展瓶颈

当前，多元化生态补偿在实践中仍面临资金、方式、主体、制度等方面的突出问题，制约了多元协同效能的充分释放。

一是市场活力未有效激发。当前补偿资金市场化、社会化资金占比偏低，形成 “财政单极支撑”的局面。从实践案例看，除浙江龙坞水基金等少数市场化探索成效显著外，多数地区社会资本参与仍呈现 “零散化、碎片化” 特征，未形成规模效应。

二是价值转化效能不足。部分地区仍依赖 “给钱给物”的单一资金补贴模式，对口协作、产业共建、技术共享等 “造血式” 补偿方式缺乏系统设计，未能形成 “生态保护—产业发展—能力提升” 的良性循环，生态优势向经济优势转化的渠道不畅。

三是主体协同机制建设滞后。多元主体间缺乏常态化、规范化的对接平台，导致政府、企业、公众、社会组织等参与方权责边界模糊，协作效率低下。补偿协议存在 “签约易、执行难” 问题，补偿标准未能实现随生态效益变化和经济发展水平而动态调整。

四是配套制度标准化与精细化不足。差异化补偿标准未全面建立，监测与核算体系不统一，跨区域、跨部门的生态监测数据共享机制不完善，生态效益核算缺乏统一的指标体系与方法，对资金使用方向、效益产出的跟踪监管不到位。

多元化生态补偿的破局之策

深入落实党的二十届四中全会精神，持续深化多元化生态补偿制度落地落实，笔者认为，须以政策协同打通机制堵点、以主体联动凝聚治理合力、以方式创新提升实践效能、以制度实施强化保障支撑。

一是拓宽市场化资金渠道。要以激活市场活力为核心，构建 “财政引导+社会参与”的多元资金体系。财政资金重点向生态功能重要地区、市场化探索薄弱地区倾斜，通过建立生态保护补偿基金杠杆撬动社会资本。降低社会资本准入门槛，鼓励其以股权投资、特许经营、PPP 模式等参与生态补偿项目，并建立风险分担机制（如政府贴息、保险保障）缓解 “回报周期长、风险防控难” 问题。同时，完善碳权、水权、排污权等交易规则，统一交易平台、简化交易流程，提升市场化工具对资金的撬动作用，最终建立中央、地方、社会按比例分担的可持续投入机制。

二是创新多元化补偿方式。落实《生态保护补偿条例》要求，推动补偿方式从 “资金输血” 向 “产业造血” 升级。积极推广 “异地园区共建”“生态产业转移”等创新模式，支持受益地与保护地共建绿色产业园区，通过税收分成、利润返还等方式反哺生态保护。引导高耗能产业向环保技术成熟地区有序转移，为保护地预留生态发展空间。加快完善绿色产品标准认证体系，细化生态产品分级分类标准，扩大政府绿色采购范围，如优先采购有生态标识产品、低碳产品，畅通 “生态优势—产品价值—经济收益”的转化渠道，提升生态补偿方式与地方资源禀赋的适配性。

三是健全多元主体协同机制。构建“权责清晰、高效联动”的主体协作体系，健全跨区域协调机制，建立流域、森林等重点领域的跨省（市）协同治理委员会，制定统一的利益分配规则，动态调整横向补偿标准，解决“协议执行难、标准不更新”问题。搭建政府、企业、社会组织、公众的高效对接平台，通过线上信息公示系统、线下协商会议等形式，明确各方权责，如政府统筹规划、企业投资运营、社会组织监督评估、公众参与决策，完善利益共享机制，如生态旅游收益分红、碳汇交易返利等，充分调动多元主体参与的积极性。

四是完善配套制度保障。构建“精细化、全链条”制度支撑体系，建立差异化补偿标准，结合生态功能重要性、环境敏感性、区域经济水平，制定分区域、分领域补偿核算办法。推进跨部门数据共享，整合生态环境、财政、自然资源等部门监测数据，建立统一的生态效益核算平台，明确核算指标与方法，为精准补偿提供数据支撑。强化资金监管与审计监督，建立补偿资金全流程跟踪系统，对资金使用方向、效益产出进行动态评估。通过完善绿色金融支持政策（如推出生态补偿专项信贷、绿色债券等产品），并对参与补偿项目的企业给予税收优惠，从而进一步强化制度对“多元协同”的保障作用。

作者系生态环境部环境规划院管理政策所副所长、研究员，生态环境补偿研究中心副主任

来源：中国环境报

编辑/李威朋