环境责任认定存模糊地带，第1049条亟待细化完善|双十年 新征程

《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）第1049条是构建环境法律责任体系的核心条款，旨在对《行政处罚法》《环境保护法》《民法典》等现行环境法律中的归责原则进行法典化确认和统一。该条款规定行政责任适用“过错推定”原则，强化监管威慑，提升执法效率，促使企业主动守法防险。民事责任则坚持“无过错责任”原则，保障受害者有效获赔，体现对弱势群体和环境公益的倾斜保护。然而，该条款在责任边界和过错认定上仍存模糊之处，急需在立法层面进行精细化完善。

环境损害责任认定：行民责任边界亟待厘清

《法典草案》第1049条第1款对“违法行为”含义未作清晰界定，其核心争议在于：未突破具体行政法律规范但造成环境影响的行为，是否应当被直接认定为“违法”并追究行政责任？这一问题的厘清，直接关系到环境行政责任与民事侵权责任的区分适用。

环境行政责任属公法责任，其成立必须以违反法律、法规或规章设定的强制性义务为前提。若无具体违法行为，行政处罚便无依据。而环境民事责任在“无过错责任”原则下，认定关键在于行为与损害结果的因果关系，而非行为本身的行政合规性。这意味着，即使企业排放完全达标，只要造成实际损害，仍需承担民事赔偿。

二者责任边界模糊在实践中存在隐患。

一是合规企业面临不当追责风险。企业严格依排污许可证或国家标准排污，本无行政违法。若仅因排放产生可察觉但未超标的影响，或受技术、自然因素限制未达“理论最优”，就被行政机关依模糊条款认定为“违法”并施以处罚，实则是用行政手段替代了本应通过技术升级、政策引导或民事赔偿解决问题的途径，损害企业合理预期和信赖保护。

二是导致行政责任过度扩张。“违法行为”概念的模糊性可能赋予行政机关过大的裁量空间，使得技术争议行为、轻微环境影响行为都可能被纳入处罚范围，不仅可能突破“处罚法定”原则，更易导致行政监管演变为“结果责任”，与现代环境治理的预防性、科学性要求相悖。

生态修复责任认定：主观过错要件亟待明确

生态修复责任虽在私法中规定，却承载修复公共环境利益的公法目标，由此引发争议：通过私法程序实现生态修复责任时，应否考量行为人主观过错？2021年修订的《行政处罚法》确立了“无过错不处罚”的责任主义原则，但当前环境司法实践中，在确定生态修复责任时，法院常仅将过错作为责任大小的参考因素，而非责任成立要件，实质上延续了对“无过错责任”的惯性依赖。

忽视主观过错要件，将导致明显不公。一是造成惩戒失当。故意违法排污者与完全合规但因技术局限造成损害的企业，若承担同等修复责任，将在实质上否定行政许可效力，损害政府公信力，并变相纵容更严重的污染行为，打击企业守法动力。

二是归责逻辑矛盾。因第三人过错导致的损害，被侵权人可追责合规经营者。若生态修复责任完全不考虑过错，合规经营者可能被迫为他人非法行为造成的损害买单，责任范围不当扩大，惩戒性过强，不利于对相关主体的守法激励。

将主观过错明确为生态修复责任的构成要件，必要且合理。首先，生态修复的私法实现旨在达成公法目标，理应在责任成立标准上与《行政处罚法》等公法规范保持一致，体现“过罚相当”。其次，与环境私益侵权责任不同的是，在生态修复责任认定中，行为人通常具备作为常识的作为义务，也能够预见可能造成的环境不利后果，并不存在“不知者无罪”的不可归责性。第三，生态环境利益并非绝对优先，对生态环境的治理需兼顾其他各种类型权利及利益并加以衡量，相关主体理应不对国家允许范围内的行为负担过重的责任。

对《法典草案》第1049条的修改建议

一是清晰界定行政责任边界。建议将《法典草案》第1049条第1款修改为：“实施污染环境、破坏生态等行为，违反行政法律规范的，除有证据足以证明其没有过错外，应当承担行政责任。”此修改将行政责任触发条件明确限定在“违反具体行政法律规范”，能够有效区分行民责任，防止合规企业被不当追责和行政裁量权滥用。

二是明确生态修复责任的主观过错要件。建议在条文后增加一款，作为第3款：“造成生态环境损害，除有证据足以证明其没有过错外，应当承担生态修复责任。”生态修复责任的公法目标要求责任追究需符合责任主义原则，避免对无过错行为人课以过重义务，同时与《行政处罚法》主观过错条款形成逻辑呼应。考虑到过错证明难度，可采用“过错推定”原则，若侵权人能充分证明其对生态损害结果的发生没有过错，则不承担此项修复责任。

《生态环境法典》编纂是生态文明法治建设的要事，其责任体系核心条款的精准性，直接关乎法典效能与公平正义。厘清行政和民事责任边界、明确生态修复责任的主观过错要件，是破解当前条款模糊、提升法律可预期性与操作性的关键。期待立法机关精修条款，使之成为守护绿水青山、平衡各方权益的坚实保障。

作者熊樟林系东南大学法学院院长、教授，陈悦系东南大学法学院硕士研究生

来源：中国环境APP

编辑/李威朋